Návrh věcného záměru zákona o stávce a výluce předložilo Ministerstvo práce a sociálních věcí v souladu s Plánem legislativních prací vlády na rok 2012 a v návaznosti na předchozí usnesení vlády ze dne 13. června 2011, kterým bylo uloženo ministru práce a sociálních věcí a ministru spravedlnosti zahájit intenzivní činnost na přípravě legislativní úpravy práva na stávku.
Cílem předkladatelů je odstranit více jak 20letou absenci obecné právní normy, která by problematiku stávky řešila. Listina základních práv a svobod, vyhlášená jako součást ústavního pořádku České republiky v roce 1993, stanoví v čl. 27 odst. 4, že „právo na stávku je zaručeno za podmínek stanovených zákonem;“ a v čl. 41 odst. 1, že „práv uvedených v čl. 27 odst. 4 je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí“.
Důvodová zpráva uvádí, že “Jediným platným a účinným zákonem podle výše uvedených článků Listiny je zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, který stanoví pouze speciální úpravu stávky ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy. Existence pouze tohoto dílčího předpisu a absence obecné právní normy vyvolává dlouhodobé problémy především u zaměstnavatelů a odborových orgánů na všech úrovních. Transparentní vymezení definice stávky, účastníků, organizátora stávky a celé procedury od vyhlášení až po skončení stávky a výluky by mělo usnadnit rozhodování soudům. Ambicí předkladatelů je následná příprava paragrafovaného znění zákona, který provede Listinu základních práv a svobod tak, aby nedošlo k jakémukoli omezení práv občanů, chránících své hospodářské a sociální zájmy, který stanoví jasná pravidla rozsahu stávky a výluky a který bude ctít i mezinárodní závazky České republiky.“ Návrh byl zaslán do řádného mezirezortního připomínkového řízení.
Návrh si sice klade za cíl upravit stávku a výluku v kolektivních sporech mezi zaměstnanci a zaměstnavateli, rezignuje však na úpravu stávky, která je obecně namířena nikoli proti zaměstnavateli, ale na ochranu hospodářských a sociálních zájmů vůči například vládní politice. Proti tomuto zúžení jen na platformu zaměstnavatel – zaměstnanci uplatnili zásadní či doporučující připomínku Ministerstvo vnitra, Ministerstvo dopravy, Ministerstvo financí, Svaz průmyslu a dopravy ČR, Jihomoravský kraj, Olomoucký kraj, Liberecký kraj, Českomoravská konfederace odborových svazů, Asociace samostatných odborů a Asociace pro kolektivní vyjednávání a pracovněprávní vztahy.
Obě největší odborové centrály, tj. Českomoravská konfederace odborových svazů a Asociace samostatných odborů, vyjádřily kategorický nesouhlas s legislativní úpravou práva na stávku a výluku s poukazem na skutečnost, že „dosavadní úprava nijak nevadila a s minimálním počtem stávek si praxe poradila“. Českomoravská konfederace odborových svazů sice připouští, že kromě stávky za uzavření kolektivní smlouvy dosud neexistuje zákonná úprava jiné stávky a musí se tak její přípustnost a procedura odvozovat, přesto předložený návrh považuje za nadbytečný a řešení legality stávek by i nadále ponechala na rozhodnutí soudů.
Navrhovaný věcný záměr zákona o stávce a výluce měl podle veřejně proklamovaného záměru vlády upravovat obecně stávky tak, aby byly pokryty zákonem případy stávek mimo kolektivní vyjednávání, tedy stávek, u nichž dosud neexistuje zákonná úprava, a u nichž se proto jejich legalita i bližší podmínky pro jejich konání odvozují z mezinárodních paktů a smluv, českých ústavních předpisů a judikatury Nejvyššího soudu České republiky.
Navrhovaná právní úprava k tomuto cíli nesměřuje, ale zaměřuje se znovu především na oblast stávek a výluk konaných v rámci kolektivního vyjednávání. Mimo zákonnou právní úpravu tak zůstanou i nadále stávky vedené odbory na obranu hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců vůči jiným subjektům, včetně vlády. I tyto stávky jsou však, jak uznává i úvodní analýza obsažená ve zpracovaném materiálu, legální, a i na tyto stávky měla ve smyslu usnesení vlády z loňského roku nová právní úprava dopadat.
Mimo zákonnou právní úpravu však zůstanou i nadále jiné stávky vedené na obranu hospodářských a sociálních zájmů, tj. stávky, které nejsou vyvrcholením snahy o řešení sporu mezi zaměstnavateli a zaměstnanci (politické, studentské, či organizované jinými subjekty než zaměstnanci, popř. jejich zástupci či zaměstnavateli) – i tyto stávky jsou však, jak uznává i úvodní analýza obsažená ve zpracovaném materiálu, legální, a i na tyto stávky by měla nová právní úprava dopadat, pokud by měla existovat obecná právní úprava stávky v České republice.
Tím, že výše uvedené typy stávek návrh věcného záměru zákona opomíjí, padá jediný, popř. hlavní důvod pro vznik a přijetí navrhované právní úpravy, jejímž smyslem mělo být právě vyplnění zákonné mezery v českém právním řádu, pokud jde o právo na stávku (výluku). Navrhovaná právní úprava tak postrádá svůj praktický smysl, je podle názoru ČMKOS zcela zbytečná, zvyšuje administrativní zátěž na straně zaměstnavatelů i odborů, komplikuje právní regulaci a činí ji méně přehlednou a srozumitelnou pro praxi. ČMKOS zdůrazňuje, že současný právní stav je sociálními partnery akceptován, soudní judikatura v těchto věcech (stávkové právo) je ustálená a v současné době není společenská objednávka (veřejnosti ani ekonomické praxe) na změnu stávající právní úpravy.
ČMKOS navrhovanou právní úpravu nepovažuje za potřebnou a sdílí názor předkladatele, že taková obecná právní úprava stávky ani není možná, a proto požaduje ponechat, tak jako dosud, problematiku všech druhů stávek mimo oblast kolektivního vyjednávání (jednání zaměstnavatelů a zaměstnanců či jejich zástupců) rozhodování soudů.
Předložený návrh je tak evidentně pouze reakcí na politickou objednávku vlády vyvolanou loňskou úspěšnou stávku zaměstnanců v dopravě, která směřovala proti reformám zdravotnictví, daňového, důchodového a sociálního systému, a která spadá dle svého charakteru do skupiny stávek, které ani do budoucna regulovány navrhovaným zákonem nebudou. Tvrzení předkladatele, že jedním z cílů návrhu je „zvýšení právní jistoty ohledně vymahatelnosti práva na stávku“, je účelové, vzhledem ke skutečnosti, že předkladatel zcela rezignoval na úpravu stávek mimo oblast kolektivního vyjednávání, popř. jiných jednání zaměstnavatelů a zaměstnanců či jejich zástupců, a ponechává je i nadále rozhodování soudů a že požadavek na legislativní úpravu stávek vzešel od vlády právě po stávkách, které směřovaly vždy proti jejím rozhodnutím. Těžko lze uvěřit, že právě v této souvislosti vláda cítila potřebu zvýšené právní jistoty, zejména zaměstnanců a zaměstnavatelů ohledně vymahatelnosti práva na stávku. Z obsahu návrhu věcného záměru zákona o stávce a výluce je zjevné, že je tomu právě naopak.
Účelové je i uvedení důvodu pro vypracování návrhu věcného záměru zákona o stávce a výluce spočívajícího ve „snížení počtu možných soudních sporů o nezákonnost stávky a lepší vymezení rozhodovacích mantinelů soudům v případě sporu o nezákonnost stávky“. Jednak navrhovaná úprava typy stávek, kde by tyto spory mohly v praxi nastat, z okruhu své úpravy vylučuje, jednak v novém občanském zákoníku, který prosadila tatáž vláda, sleduje vláda zjevně a v důvodové zprávě to výslovně uvádí, zcela opačnou tendenci – řadu institutů záměrně upravila velmi obecně s tím, že konkrétní práva určí teprve budoucí judikatura, a to i v tak zásadních otázkách, jako je náhrada škody na zdraví. Když tedy vládě navýšení počtu soudních sporů a absence mantinelů pro rozhodovací činnost soudů v nepoměrně četnějších sporech, které vyvolá přijetí nového občanského zákoníku, nevadí, je nelogické argumentovat úsporami na straně „soudních sporů“ ve zcela marginálně rozšířeném rozsahu věcné působnosti zákona o stávce a výluce v porovnání se současnou právní úpravou.
Obdobně účelové je i uvedení důvodu „Snížení ekonomických dopadů stávek, které by dle navrhovaného věcného záměru zákona byly považovány za nezákonné“. Nejenže se předkladatel Ministerstvo práce a sociálních věcí nepokusilo doložit tyto náklady jediným číselným údajem, ale opomenulo obecně známou skutečnost, že stávky v rozsahu, v jakém budou pokryty navrhovaným zákonem, jsou zcela výjimečným jevem s minimálními ekonomickými dopady, na rozdíl od zcela destruktivních dopadů řady vládních reforem na veřejné finance, financování sociálních systémů, příjmovou situaci rodin, zdravotně postižených, zaměstnavatele apod., proti nimž směřovala legální stávka organizovaná koalicí dopravních odborových svazů v loňském roce, na kterou však navrhovaná úprava dopadat nebude.
Zjevně účelovým je v této souvislosti i tvrzení, že je potřeba upravit výluku jako právo na kolektivní akci zaměstnavatelů. Tento právní institut je předmětem úpravy zákona o kolektivním vyjednávání, v praxi však nebyl nikdy realizován – ani v rámci zákona o kolektivním vyjednávání ani mimo něj. Právní úprava výluky tedy existuje a podle názoru ČMKOS je naprosto dostačující. Naopak navrhovaná právní úprava výluky zvyšuje riziko zneužití výluky ke zhoršení práv zaměstnanců obsažených dnes v zákoníku práce. Vzhledem k tomu, že připravovaný zákon o stávce a výluce se bude vztahovat na veškeré kolektivní vztahy mezi zaměstnanci a zaměstnavateli a řešení všech kolektivních sporů mezi zaměstnavateli a odborovými organizacemi, hrozí zde např. reálné nebezpečí, že zaměstnavatelé budou moci při jednání s odbory např. o výši náhrady mzdy poskytované podle § 209 zákoníku práce při částečné nezaměstnanosti, s úspěchem „legálně“ zneužít krajního nátlakového prostředku, tj. výluky, k obejití právní úpravy obsažené v § 209 odst. 2 zákoníku práce, podle níž nejnižší náhrada mzdy při částečné nezaměstnanosti činí 60 % průměrného výdělku. Zaměstnavatel se tedy s odbory „nedohodne“, dobu částečné nezaměstnanosti „legálně pokryje“ výlukou podle zákona o stávce a výluce, a protože v případě výluky bude příslušet zaměstnancům z titulu překážky v práci na straně zaměstnavatele náhrada mzdy pouze ve výši poloviny průměrného výdělku, sníží náhradu mzdy, s níž počítá § 209 odst. 2 zákoníku práce, o 10 %! Taková „nepřímá novela“ § 209 odst. 2 zákoníku práce je zcela nepřijatelná. Pokud by měla tato úprava v návrhu zákona o stávce a výluce zůstat zachována, proto ČMKOS požaduje, aby v případě výluky příslušela zaměstnancům z titulu překážky v práci na straně zaměstnavatele náhrada mzdy ve stejné výši, jaká je uvedena v § 209 odst. 2 zákoníku práce, tj. nejméně ve výši 60 % průměrného výdělku.
MPSV však původní záměr a důvod pro přijetí nové komplexní (obecné) právní úpravy práva na stávku (výluku) opustilo, tj. opustilo myšlenku vyplnění právní mezery a zaměřuje se ve věcném záměru především „na precizaci“ právní úpravy stávky v kolektivním vyjednávání, která má být vytržena ze zákona o kolektivním vyjednávání – místo jednoho zákona tak bude třeba ve sporech podle zákona o kolektivním vyjednávání aplikovat při realizaci práva na stávku (výluku) dva zákony, aniž by tato samoúčelná legislativní změna cokoliv zlepšila. Je zjevné, že předložený návrh není věcným záměrem směřujícím k vytvoření skutečné obecné právní úpravy stávky (výluky).
Naopak, z předloženého návrhu věcného záměru zákona o stávce a výluce je patrna snaha zpřísnit právní úpravu stávky pro oblast kolektivního vyjednávání, více ji formalizovat, a tak bránit její realizaci v praxi, jak lze dokumentovat na příkladu: „Organizátor je povinen předat zaměstnavateli jmenný seznam zaměstnanců, kteří se stávky zúčastní, a to nejpozději 24 hodin před zahájením stávky„. S tímto přístupem ČMKOS zásadně nesouhlasí a požaduje věcný záměr zákona o stávce a výluce, pokud má vůbec být vytvořen, přepracovat tak, aby obsahoval pouze úpravu stávky (výluky) realizované mimo oblast kolektivního vyjednávání.
ČMKOS považuje navrhovanou úpravu za zbytečnou nejen z uvedených důvodů, ale i proto, že obecně stávky nepředstavují v České republice problém, který je třeba naléhavě řešit, na rozdíl od problému vysoké nezaměstnanosti, hospodářské stagnace, omezování zdrojů na financování solidárních sociálních systémů. Materiál nedokládá žádné údaje o počtech stávek, jejich účastníků, „prostávkovaných dnech“ a o „negativních“ dopadech stávek, které by opodstatňovaly navrhovanou úpravu, a reálnými dopady navrhované právní úpravy na pracovněprávní vztahy, podnikatelské prostředí, administrativní náročnost apod. se tak vůbec nezabývá.
ČMKOS je přesvědčena, že neexistence právní úpravy stávky mimo oblast kolektivního vyjednávání nepředstavuje reálný problém České republiky, a že jde o téma „spíše teoretické povahy a s nízkou pravděpodobností výskytu“, kde není zapotřebí podnikat legislativní opatření. Navrhovaná právní úprava však obecně omezuje právo na stávku ve vztahu ke kolektivním vyjednávání a v rozsahu, ve kterém přesahuje oblast kolektivního vyjednávání, s sebou nese vážná rizika z pohledu ochrany a jistot zaměstnanců a jejich odborových práv, a proto je pro ČMKOS nepřijatelná.
Stávka (výluka) představuje poslední krok řešení sporu mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci. Navrhovaná právní úprava by měla obsahovat na prvém místě proces řešení sporů mezi zaměstnavateli a zaměstnanci předcházející stávce či výluce, zejména proto, že se omezuje právě jen na stávky ve sporech mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci (jejich zástupci).
ČMKOS proto ze všech shora uvedených důvodů předložený návrh zákona o stávce a výluce jako celek odmítá.